Kebijakan Lahan Abadi Untuk Pertanian Sulit Diwujudkan

 

Oleh: Syahyuti
Pusat Analisis Sosial Ekonomi dan Kebijakan Pertanian
Jalan. A. Yani No. 70 Bogor. 16161. @ 2006.
(dimuat dalam majalah Analisis Kebijakan Pertanian Vol.04 No.02 2006)

Pendahuluan

Satu kebijakan terakhir yang cukup penting di bidang agraria dan pertanian, adalah kebijakan tentang “lahan abadi”. Hal ini disampaikan pemerintah sebagai salah bagian dari Revitalisasi Pertanian, Perikanan, dan Kehutanan (RPPK). Namun, jika dicermati secara mendalam, ada persoalan mendasar dibalik itu yang dapat menggagalkan implementasinya di lapangan. Hal yang menadasar tersebut adalah tidak cukup kuatnya dukungan tata perundang-undangan.

Hal ini sedikit banyak sama dengan sulitnya mengendalikan konversi lahan di Inodnesia. Meskipun sudah banyak himbauan dan peraturan dibuat, namun konversi lahan tetap terjadi. Akar permasalahannya adalah karena aspek penggunaan dan pemanfaatan lahan kurang memiliki landasan yang kuat dalam hukum agraria nasional.

Hal ini akan dibahas dalma tulisan ini, yang merupakan kajian terhadap sistem hukum dan tata hukum agraria yang cenderung kurang mendukung kepada pembangunan pertanian.

Pembaruan agraria, atau adakalanya disebut dengan “Reforma Agraria”, dari asal kata Agrarian Reform, terdiri dari dua pokok permasalahan yaitu “penguasaan dan pemilikan” di satu sisi, dan “penggunaan dan pemanfaatan” di sisi lainnya. Kedua sisi tersebut ibarat dua sisi mata uang yang harus dilakukan secara seiring. Namun sayangnya, masing-masing aspek diperhatikan oleh pihak yang berbeda. Sebagian besar pihak, terutama kalangan LSM misalnya,  lebih banyak yang tertarik kepada satu sisi saja yaitu tentang “penguasaan dan pemilikan”, atau disebut dengan aspek landreform. Berbagai tulisan dan diskusi, khususnya yang berskala nasional, umumnya mengangkat topik “tanah untuk siapa”, bukan “tanah untuk apa”. Di sisi lain, Deptan sebagai departemen teknis misalnya, lebih memperhatikan kepada aspek “penggunaan dan pemanfaatan”, yaitu bagaimana menghasilkan produktifitas yang setinggi-tingginya pada satu bidang tanah dengan merekayasa segala bentuk input produksi, mulai dari teknologi, kredit usaha, keterampilan petani, dan lain-lain.
Jadi, satu permasalahan yang mendasar dalam perjuangan pembaruan agraria di Indonesia adalah terjadinya kesenjangan perhatian, di samping kesenjangan dalam hal semangat dan juga otoritas masing-masing pihak. Pihak yang fokus kepada aspek penguasaan bertolak dari filosofi tentang hak penguasaan petani terhadap tanah, karena itulah makna yang mendasar tentang ”kemerdekaan” bagi petani. Sebaliknya, di sisi pemerintah, di luar Badan Pertanahan Nasional (BPN), yang merupakan instansi teknis, adalah pada peruntukannya. Di sisi lain, ada kalangan tertentu yang cenderung berpikir secara mikro dan teknis, sebaliknya pihak lain berfikir secara makro dan konseptual.

Ketidaklengkapan perhatian terhadap konsep pembaruan agraria telah memberikan hasil yang parsial pula. Itulah kenapa Revolusi Hijau (aspek pengusahaan) yang tidak didahului oleh program landreform (aspek penguasaan), hanya mampu mencapai peningkatan produksi dan swasembada, namun  tidak serta merta membawa kesejahteraan bagi petaninya.

Dari sisi wacana, tulisan yang dipublikasikan di Indonesia khususnya didominasi oleh tulisan tentang aspek ”penguasaan dan pemilikan”. Untuk  mengimbanginya,  maka tulisan ini berupaya memberikan pengantar permasalahan teknis yang menghadang kita. Tujuan penulisan ini adalah memberikan gambaran makro tentang permasalahan teknis yang mesti dipertimbangkan dalam merancang reforma agraria. Bahkan, tidak atau ada pun reforma agraria dalam konteks sebagai “gerakan”, persoalan ini tetap menjadi agenda yang mesti dipikirkan. Pada prinsipnya pembaruan agraria menuju pada kesejahteraan masyarakat. Aspek penguasaan maupun pengusahaan sesungguhnya sama-sama menuju kepada tujuan tersebut.  

 Aspek Penggunaan Diposisikan Kurang Penting Dibandingkan Aspek Penguasaan

            Secara konseptual, agraria terdiri atas dua aspek utama yang berbeda, yaitu aspek “penguasaan dan pemilikan” dan aspek “penggunaan dan pemanfaatan”. Hal ini misalnya terlihat secara tegas dalam batasan tentang reforma agraria yang terdapat dalam Tap MPR  No. IX tahun 2001 Pasal 2, yang menyebutkan bahwa: “Pembaruan agraria mencakup suatu proses yang berkesinambungan berkenaan dengan penataan kembali penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan sumber daya agraria”.            Aspek “penguasaan/pemilikan” jelas berbeda dengan aspek “penggunaan/pemanfaatan”, karena yang pertama berkenaan dengan bagaimana relasi hukum manusia dengan tanah, sedangkan yang kedua membicarakan bagaimana tanah (dan sumberdaya agraria lain) digunakan dan dimanfaatkan.

                UUPA No. 5 tahun 1960, maupun amandemennya yang sudah sejak tahun 2003 dimasukkan oleh Badan Pertanahan Nasional (BPN), menempatkan aspek penguasaan jauh lebih penting dari aspek penggunaan. Aspek penguasaan ditempatkan pada bab khusus (Bab II) dan mendominasi seluruh isi UUPA, yaitu dari pasal 16  sampai dengan pasal 51; padahal batang tubuh UUPA hanya berisi 58 pasal.

                Selain jumlah pasal yang lebih dominan, juga terbaca dengan mudah bahwa “aspek penggunaan” tanah diatur setelah hak penguasaan dimiliki (seseorang, pemerintah, ataupun badan swasta). Hal ini dapat dilihat pada  pasal 2 ayat 2, pasal 2A (amandemen), pasal 4 ayat 2, pasal 14 ayat 1, dan pasal 16 ayat 1A (amandemen). Artinya adalah, bahwa aspek kedua berada dalam aspek pertama, atau aspek kedua hanyalah bagian dari aspek pertama.

                Keluarnya produk hukum seperti ini dapat dimengerti, karena UUPA lahir di saat permasalahan penguasaan tanah menjadi sangat penting, jauh lebih penting dari aspek penggunaan tanah. Suasana politik selama penyusunan UUPA yang disusun selama tujuh tahun (mulai tahun 1953 sampai 1960), adalah bagaimana “merebut” tanah-tanah yang dikuasi pengusaha asing dan pemerintahan kolonial menjadi tanah negara dan rakyat Indonesia.

                Dengan pola pikir UUPA (dan amandemennya) yang seperti ini dapat dikatakan bahwa peraturan ini tidak melindungi kegiatan pertanian. Karena, terbaca dengan jelas, bahwa seseorang bebas untuk mengolah, menggunakan, dan memanfaatkan tanahnya; setelah relasi hukumnya dengan tanah tersebut jelas. Beberapa akibat (dan implikasi) yang terlihat selama ini dari paradigma berpikir UUPA tersebut adalah:

 

(1)     Pemerintah tidak dapat mengontrol konversi lahan-lahan pertanian ke non pertanian. Itulah kenapa Inpres dan berbagai Perda yang dikeluarkan berkenaan dengan konversi lahan tidak bergigi. Bahkan mungkin dapat dikatakan bahwa, Inpres dan Perda tersebut tidak konsisten dengan UUPA.

(2)     Implikasinya, kebijakan pencadangan lahan abadi pertanian yang dicetuskan dalam RPPK (Revitalisasi Pertanian, Perikanan dan Kehutanan), yaitu 15 juta ha lahan basah ditambah 15 juta ha lahan kering, sesungguhnya tidak akan dapat direalisasikan. Penyebabnya adalah karena peraturan yang ada, terutama  UUPA sebagai hukum pokok agraria, tidak cukup menjamin kebijakan tersebut.

(3)     Lemahnya pengaturan dalam “aspek penggunaan“ tersebut, secara tidak langsung juga berdampak terhadap lemahnya pengaturan tata ruang dan kelangsungan ekosistem secara keseluruhan. Sebidang lahan yang sesungguhnya harus berupa hutan, dapat saja diolah menjadi lahan pertanian intensif, karena hak pihak yang menguasainya dijamin dalam UUPA.

 

                Khusus untuk Departemen Pertanian, wewenangnya terbatas “hanya” pada aspek kedua, yaitu bagaimana sepetak tanah sebaiknya diolah, ditanami, dipupuk, dan dipelihara tanamannya; sehingga menghasilkan produksi pertanian. Hal ini selaras dengan sub-sub organisasi dalam Deptan yang terdiri dari bagian yang mengurusi teknologi pertanian, menyediakan modal, menyediakan prasarana, memikirkan pemasarannya, dan lain-lain. Jadi, dengan wewenang Deptan yang hanya terbatas pada aspek kedua (penggunaan dan pemanfaatan tanah),  sedangkan hal ini tidak dijamin cukup kuat secara hukum, terutama peraturan dasarnya (yaitu UUPA); maka dapat dikatakan bahwa memang kegiatan pertanian kurang terjamin. Menyerahkan kegiatan pertanian, produksi pertanian,  dan ketahanan pangan, hanya kepada mekanisme pasar terbukti telah menyebabkan pertanian sebagai sektor yang kalah. Nilai ekonomi lahan (dan juga air) yang digunakan untuk kegiatan pertanian seringkali kalah jika lahan (dan air) tersebut digunakan untuk kepentingan lain misalnya untuk rumah, industri, pariwisata, dan lain-lain.

Penstrukturan terhadap konsep ini ini sangat penting, karena Deptan misalnya hanya memiliki otoritas pada aspek non-landreform. Ketika landreform masih tinggal menjadi wacana, Deptan (dan jajarannya) sulit untuk dituntut melakukan pembaruan agraria secara utuh. Artinya, Deptan menjalankan “Pembaruan Agraria tanpa Landreform”. Sebaliknya, ketika landreform berhasil diimplementasikan, maka aspek-aspek non-landreform pun harus disiapkan. Distribusi tanah akan menjadi program yang sia-sia jika infrastruktur dan kelembagaan pendukung pertanian tidak disediakan. Hal ini penulis temukan di Sukabumi, dimana banyak petani yang memperoleh lahan dari kebun-kebun swasta yang sebagiannya didistribusikan ke masyarakat sekitar,  malah menjualnya kepada orang kota karena mereka tidak mampu mengusahakannya; baik karena infrastruktur yang lemah, ketiadaan modal, maupun karena mental berusahatani yang lemah (Sumaryanto et al., 2002).                

                “Aspek landreform” dapat dimaknai sebagai penataan ulang penguasaan dan pemilikan tanah, dimana faktor pembentuknya adalah masalah hukum (negara dan adat),  tekanan demografis, serta struktur ekonomi setempat misalnya ketersediaan  lapangan kerja non-pertanian. Masalah yang dihadapi pada aspek ini adalah konflik penguasaan/pemilikan  secara vertikal dan horizontal, inkosistensi hukum (misalnya antara UUPA dan “turunannya”), ketimpangan penguasaan dan pemilikan, penguasaan yang sempit oleh petani sehingga tidak ekonomis, serta ketidaklengkapan dan inkosistensi data. Aktifitas reforma agraria yang relevan pada aspek landreform ini misalnya adalah penetapan objek tanah landreform, penetapan petani penerima, penetapan harga tanah dan cara pembayaran, pendistribusian tanah kepada penerima, perbaikan penguasaan (misalnya perbaikan sistem penyakapan), serta penertiban tanah guntay (absentee).

                Sementara pada “aspek non-landreform” yang didefinisikan sebagai penataan ulang penggunaan dan pemanfaatan tanah, faktor-faktor pembentuknya adalah faktor geografi,   topografi tanah, kesuburan tanah, ketersediaan infrastruktur, kondisi ekonomi lokal dan global, tekanan demografis, ketersediaan teknologi, ketersediaan modal usahatani, serta insentif dari usaha pertanian. Permasalahan yang dihadapi sekarang dari sisi aspek ini di antaranya adalah kesuburan lahan yang rendah, degradasi tanah akibat pemanfaatan berlebihan atau karena ketidaktepatan secara teknis, dan konflik penggunaan/pemanfaatan secara vertikal dan horizontal. Aktifitas pembaruan agrarian yang relevan adalah berbagai bentuk pengelolaan dan pengusahaan tanah secara tepat dan efisien, pembangunan infrastruktur, peningkatan produktifitas tanah dengan penerapan teknologi, perbaikan sistem pajak tanah, pemberian kredit usahatani, penyuluhan, penyediaan pasar komoditas pertanian, serta pengembangan keorganisasian petani.

Strategi dan Kebijakan Pendayagunaan Sumberdaya Lahan Pertanian dalam RPPK

                 Secara umum, sektor pertanian dihadapkan kepada sempitnya penguasaan lahan per petani dimana banyak petani gurem (< 0,5 ha/keluarga), cepatnya konversi lahan pertanian menjadi non-pertanian dan tidak amannya status penguasaan lahan (land tenure). Di sisi lain, terdapat sekitar 32 juta ha lahan yang sesuai dan berpotensi dijadikan lahan pertanian. Oleh karena itu, dalam revitalisasi pertanian ditempuh beberapa strategi berkenaan dengan ini, yaitu kompensasi untuk yang melakukan konversi lahan sawah dan pembukaan lahan pertanian baru, bersamaan dengan penciptaan suasana yang kondusif untuk agroindustri pedesaan agar tekanan tenaga kerja terhadap lahan berkurang.

                Konversi lahan sawah menjadi lahan non-pertanian dari tahun 1999-2002 mencapai 330.000 ha atau setara dengan 110.000 ha/tahun. Dari sisi sumberdaya lahan terbuka peluang besar untuk  pembukaan lahan pertanian melalui (1) pemanfaatan lahan terlantar, yang dewasa ini diperkirakan mencapai luas 9,7 juta ha, dan   (2) pembukaan lahan baru untuk pertanian.

                Dari luas daratan Indonesia sekitar 190 juta ha, terdapat sekitar 101 juta ha lahan yang sesuai untuk pertanian tanpa mengganggu keseimbangan ekologis daerah aliran sungai, sedangkan yang sudah dijadikan lahan pertanian baru sekitar 64 juta ha. Dengan demikian masih terbuka peluang untuk perluasan pertanian, namun memerlukan upaya keagrariaan, sosial-ekonomi dan teknis, mengingat lahan tersebut diklaim sebagai kawasan hutan, HGU, milik adat, atau milik pribadi. Kebijakan pertanian 5 tahun ke depan diarahkan untuk meningkatkan ketahanan pangan dan meningkatkan produksi berbagai komoditas unggulan, dengan memperhatikan aspek lingkungan dan keberlanjutan usaha serta kesejahteraan petani.

                 Program pembukaan lahan pertanian dalam lima tahun ke depan diarahkan melalui: (a) pemanfaatan lahan terlantar (lahan alangalang dan semak belukar) di 13 propinsi, (b) pengendalian konversi lahan sawah, (c) perluasan areal sawah di luar Pulau Jawa, (d) perluasan areal pertanian lahan kering, (e) peningkatan luas penguasaan lahan pertanian melalui pendekatan keagrariaan, dan (f) penguatan kelembagaan yang kondusif untuk menunjang agroindustri pedesaan.

                Pengendalian konversi lahan sawah diprogramkan melalui penetapan dan pemberlakuan peraturan perundang-undangan. Peraturan tersebut harus menjelaskan sanksi yang tegas bagi pelanggarnya, terutama ditujukan untuk pengembang, instansi pemerintah serta swasta. Peraturan tersebut antara lain perlu memuat diktum bahwa bagi setiap pengembang yang akan mengkonversi lahan sawah, diharuskan terlebih dahulu mencetak lahan sawah seluas tiga kali luas lahan sawah yang dikonversi, lengkap dengan sarana irigasi dan sarana penunjang lainnya. Pelaksanaan peraturan tersebut didasarkan atas petapeta Lahan Sawah Utama yang sudah mencakup pulau Jawa, Bali dan Lombok.

Konsep Penguasaan menurut Hukum

                Selain itu, karena strategi atau politik agrarian dalam UUPA menganut politik agraria populis (menentang strategi kapitalis yang dapat menyebabkan penghisapan manusia atas manusia/ exploitation de l’homme par l’homme dan menentang strategi sosialis karena dianggap menegasikan hak-hak individual atas tanah) maka terdapat perbedaan penguasaan atas lahan dibandingkan dengan negara-negara lain.

Beberapa perbedaan penguasaan atas lahan tersebut adalah:

(1)   Hak bangsa Indonesia atas tanah airnya bersifat abadi (pasal 1 ayat 3 UUPA), yang berarti sepanjang bangsa Indonesia masih ada dan wilayah Indonesia masih ada, tidak ada kekuasaan apapun yang dapat memutuskan hubungan hak bangsa Indonesia atas tanah airnya. Hubungan ini seperti hak ulayat pada masyarakat adat yang memungkinkan adanya hak milik, hak pakai, Hak Guna Usaha, Hak Guna Bangunan dan hak-hak atas tanah lain yang dapat dipegang oleh perorangan ataupun badan hukum;

(2)   Hanya warga negara Indonesia saja yang dapat memiliki hak atas tanah atas dasar hak milik (pasal 21 ayat 1 UUPA), tanpa membedakan jenis kelamin laki-laki maupun perempuan;

(3)   Warga negara asing tidak dapat memiliki hak atas dasar hak milik (pasal 26 ayat 6 UUPA);

(4)   Asas domein (hak milik mutlak negara atas tanah) dihapuskan dan diganti dengan hak menguasai dari negara, yang digunakan untuk mencapai sebesar-besarnya kemakmuran rakyat (pasal 2 ayat 3 UUPA). Hak menguasai ini dapat didelegasikan kepada daerah-daerah swatantra (propinsi, kabupaten/ kota, kecamatan dan desa) dan bahkan pada suatu komunitas adat;

(5)   Tanah mengandung fungsi sosial (pasal 6 UUPA). Fauzi (1999) menuliskan bahwa prinsip tanah berfungsi sosial ini berarti bahwa setiap hak atas tanah yang ada pada seseorang (kelompok) tidak dibenarkan semata-mata demi kepentingan pribadi (kelompok), apalagi sampai merugikan masyarakat. Dengan kata lain, penggunaannya harus bermanfaat bagi kepentingan umum;

(6)   Prinsip land reform. Prinsip ini terdapat pada pasal 13 jo pasal 17, tentang batas minimum luas tanah yang harus dimiliki oleh seorang petani, supaya dapat hidup layak bagi diri sendiri dan keluarganya. Pada undang-undang ini tercantum pula batas maksimum luas tanah yang dapat dimiliki oleh seseorang dengan hak milik (pasal 17 UUPA). Hal ini dimaksudkan untuk mencegah penguasaan tanah yang luas pada tangan segelintir orang. Selanjutnya, pada pasal 7 UUPA dinyatakan pula pelarangan pemilikan tanah yang melampaui batas, karena bisa merugikan kepentingan umum, khususnya rakyat petani.

                 Jika dicermati kebijakan terakhir, pemerintah baru saja menggulirkan Revitalisasi Pertanian, Perikanan dan Kehutanan (RPPK) yang telah dicanangkan oleh Presiden tanggal 11 Juni 2005. Kebijakan ini mengamanatkan bangsa ini perlu membangun ketahahanan pangan yang mantap dengan memfokuskan pada peningkatan kapasitas produksi nasional untuk lima komoditas pangan strategis, yaitu padi, jagung, kedelai, tebu dan daging sapi.  Selanjutnya, dalam dokumen ”Rencana Aksi Pemantapan Ketahanan Pangan 2005-2010” yang sejalan dengan RPPK, termuat  arah pengembangan dan sasaran lima komoditas pangan tersebut, yaitu mempertahankan swasembada padi berkelanjutan, serta mencapai swasembada untuk komoditas jagung (tahun 2007), kedelai (tahun 2015), gula (tahun 2009) dan daging  sapi (tahun 2010).

                Bagaimanapun, Indonesia perlu berusaha semaksimal mungkin mencukupi kebutuhan pangannya secara mandiri. Hal ini mengingat besarnya jumlah penduduk, dihadapkan dengan tersedianya lahan pertanian yang cukup luas. Di sisi lain, tenaga kerja pertanian kita juga cukup banyak. Pada prinsipnya, kita harus mandiri di bidang pangan. Kemandirian di bidang pangan lebih dari sekadar swasembada, karena memuat pula nuansa politik dan harga diri sebagai sebuah bangsa (Husodo, 2005).

Kebutuhan terhadap Lahan Pertanian

                Hampir disepakati oleh seluruh pihak, bahwa visi untuk menjadikan Indonesia sebagai bangsa yang mandiri merupakan sesuatu yang mutlak. Salah satu komponen kemandirian tersebut adalah kemandirian dalam hal pangan. Di luar pangan, kita juga memiliki potensi yang besar untuk merebut pasar dunia misalnya untuk komoditas karet, kelapa sawit, kakao, kopi, teh, lada, serta perikanan dan kehutanan.

Dalam konteks kemandirian pangan, pemerintah telah menjadikan 5 komoditas sebagai komoditas pokok, yaitu beras, jagung, kedelai, gula, dan sapi. Seluruh komoditas kecuali peternakan sapi tergolong tinggi ketergantungannya kepada kebutuhan lahan, atau disebut sebagai land based agricultural .

Jika Indonesia ingin berswasembada untuk keempat jenis pangan tersebut, maka untuk saat ini saja dibutuhkan lahan seluas 32,76 juta ha. Lahan tersebut dapat berupa lahan sawah maupun lahan kering, namun memenuhi untuk penanaman tanaman semusim seperti halnya jagung dan kedelai.

Tanah yang Tersedia untuk Pertanian      

                Secara umum, data yang dipublikasikan tentang ketersediaan tanah serta yang telah digunakan saat ini tidak akurat dan tidak konsisten. Demikian pula dengan data tentang potensi tanah yang dapat menjadi areal untuk pertanian.

                Menurut data di Badan Pertanhan Nasional (Kepala BPN, 2001), berdasarkan zone ekonomi eksklusif, Indonesia mencakup teritorial seluas 800 juta ha. Dari luasan ini sebagian terbesar yaitu 609 juta ha (76%) merupakan perairan dan sisanya 191 juta ha (24%) berupa daratan. Sementara menurut Puslitbangtanak (2002), luas daratan Indonesia lebih rendah sedikit dari itu, yaitu hanya 188,2 juta ha.
                Dalam konteks usaha budidaya, maka salah satu aspek yang harus dijadikan landasan adalah batasan minimal yang harus tetap menjadi areal konservasi, untuk menjaga daya dukung lahan dan prinisp sustainabilitas ekosistem pada umumnya. Maka, sesuai dengan kaidah kepatutan penggunaan tanah (Rencana Tata Ruang Wilayah), dari 191 juta ha daratan, 67 juta ha (35%) harus digunakan sebagai kawasan lindung dan sisanya seluas 123 juta ha (65%) dapat digunakan untuk areal budidaya (Tabel 2). Sesuai dengan fungsinya dan kepatutan penggunaannya, maka kawasan lindung mestilah berupa hutan, sedangkan kawasan budidaya dapat digunakan untuk penggunaan non-hutan, yaitu untuk pertanian dan non-pertanian (perumahan, industri, dan lain-lain).
                Namun, hasil rekapitulasi oleh BPN menunjukkan bahwa kawasan lindung yang seharusnya berupa hutan tidak seluruhnya berupa hutan. Dari 67 juta ha kawasan lindung, 12 juta ha (18%) telah digunakan berupa bukan hutan terutama di Wilayah Jawa dan Bali. Sebaliknya pada kawasan budidaya, 71 juta ha (58%) masih berupa hutan, terutama di wilayah Sumatera, Kalimantan dan Irian Jaya. Wilayah inilah yang dapat dijadikan areal pertanian.

                Salah satu informasi dasar yang dibutuhkan untuk pengembangan pertanian adalah data spasial (peta) potensi sumberdaya lahan, yang memberikan informasi penting tentang distribusi, luasan, tingkat kesesuaian lahan, faktor pembatas, dan alternatif teknologi yang dapat diterapkan. Namun, hingga saat ini, informasi sumberdaya lahan tersebut belum tersedia secara menyeluruh pada skala yang memadai. Sebagai contoh, informasi sumberdaya lahan yang tersedia di Pusat Penelitian dan Pengembangan Tanah dan Agroklimat (Puslitbangtanak) Badan Litbang Pertanian hanya peta pada skala eksplorasi (1:1.000.000), sedangkan data/peta pada skala tinjau (1:250.000) baru sekitar 57 persen dari total wilayah Indonesia, dan peta pada skala semi detil hingga detil (1:50.000 atau lebih besar) hanya sekitar 13 persen dari total wilayah. Peta pada skala eksplorasi (1:1.000.000) hanya sesuai digunakan sebagai acuan untuk perencanaan atau arahan pengembangan komoditas secara nasional. Sedangkan untuk tujuan operasional pengembangan pertanian di tingkat kabupaten/kecamatan, diperlukan peta sumberdaya lahan pada skala 1:50.000 atau lebih besar.

                Berbeda dengan data BPN, menurut Puslitbangtanak (2002), berdasarkan kondisi biofisik lahan (fisiografi, bentuk wilayah, lereng, iklim), lahan yang sesuai untuk pertanian bukan 123,4 namun hanya seluas 100,7 juta ha. Hal ini relatif sama dengan dokuemn RPPK, dimana luas lahan yang dapat dijadikan pertanian adalah seluas 100,8 juta ha.
                Dari seluruh lahan ini, 24,5 juta ha di antaranya sesuai untuk lahan basah (sawah); 25,3 juta ha sesuai untuk lahan kering tanaman semusim; dan 50,9 juta ha sesuai untuk lahan kering tanaman tahunan. Jika dihubungkan dengan kebutuhan lahan sawah untuk ditanami padi, maka areal seluas 24,5 juta ha sudah memadai untuk berswasembada, karena yang diperlukan lebih kurang hanya 10 juta ha, apalagi jika teknologi usahatani dapat diperbaiki.
                Untuk kondisi penggunaan atau tata guna lahan saat ini, ditemui data yang beragam. Menurut Puslitbangtanak (2002), dari 24,5 juta ha lahan yang sesuai untuk lahan basah, 8,5 juta ha di antaranya sudah digunakan untuk lahan sawah. Namun karena adanya konversi (alih guna) lahan sawah, maka luas lahan sawah baku saat tahun 2002 sekitar 7,8 juta ha.

                Total areal pertanian di Indonesia saat ini adalah 36,3 juta ha, mencakup mulai dari sawah, tegalan, pekarangan, maupun perkebunan (rakyat dan swasta besar). Jika disandingkan dengan kawasan yang dapat dijadikan sebagai pertanian (123,4 juta ha), maka masih ada 87,1 juta ha yang areal yang saat ini belum dijadikan wilayah pertanian.

                Lebih jauh dalam dokumen RPPK terbaca, bahwa lahan yang potensial untuk perluasan areal tanaman pangan  sudah tidak tersedia (potensi ekstensifikasi negatif), karena sudah digunakan untuk tegalan, perkebunan, dan sebagian lagi berupa lahan terlantar. Dengan demikian, pengembangan areal tanaman pangan hanya dapat dilakukan pada lahan terlantar. Dalam dokumen tersebut juga didapati bahwa kita masih memiliki potensi lahan untuk pertanian sebesar 100,8 juta hektar. Dari luasan ini, telah dimanfaatkan 68,8 juta hektar, sehingga lahan yang belum dimanfaatkan sekitar 32 juta hektar. Selain itu, terdapat potensi lahan untuk usaha pertanian berupa lahan terlantar 11,5 juta hektar serta pekarangan 5,4 juta hektar.           

                Khusus untuk Jawa, pemanfaatan lahan sudah melampui ketersediaannya (over utilization). Selain over utilization, lahan di Jawa mengalami pengurangan akibat konversi ke penggunaan non pertanian dengan laju yang makin tinggi. Pada periode tahun 1981-1999 terjadi konversi lahan sawah ke penggunaan non-pertanian seluas 1.627.514 hektar; dan sekitar 1 juta hektar di antaranya terjadi di Jawa. Karena tingkat kesuburan lahan di Jawa jauh lebih tinggi dibanding di luar Jawa dan kondisi infrastruktur yang juga lebih mapan, maka dalam jangka panjang lahan-lahan produktif di Jawa seperti lahan sawah tetap perlu dipertahankan sebagai lahan pertanian.

                Kondisi lahan di Jawa semakin memprihatinkan karena penguasaan lahan oleh petani yang sempit tidak mampu mencapai skala usaha yang ekonomis, sehingga usaha pertanian di Jawa menghadapi ancaman stagnasi. Luas areal yang masih berupa hutan di Jawa saat ini hanya bersisa 3,3 juta ha. Di sisi lain, terdapat lahan kritis yang sangat memprihatinkan, yaitu 10,7 juta ha atau 84,2 persen dari luas wilayahnya (Kompas, 2003).

                Salah satu potensi yang sampat saat ini kurang diperhatikan adalah keberadaan lahan rawa. Luas lahan rawa pasang surut di Indonesia lebih dari 33,4 juta ha, yang tersebar dibanyak propinsi, namun yang terbesar ada di wilayah Kalimantan (8,13 juta ha), Sumatera (6,6 juta ha), Papua (4,2 juta ha), dan Sulawesi (1,2 juta ha). Dengan teknologi yang ada, petani telah mampu menghasilkan 3-4 ton padi per ha. Namun dengan peningkatan teknologi, yaitu pada skala penelitian, telah mampu dihasilkan 7-8 ton gabah per ha. Selain untuk padi sawah, lahan rawa  juga sesuai untuk palawija yaitu jagung dan kedelai.

 Kebijakan Lahan Abadi

Dalam Program RPPK, program pembukaan lahan pertanian dalam lima tahun ke depan diarahkan melalui tiga bentuk. Satu, pemanfaatan lahan terlantar (lahan alang-alang dan semak belukar) di 13 propinsi, yang diprioritaskan pada wilayah dengan kendala minimum. Peta lahan terlantar tersebut sudah tersedia dalam skala 1 : 50.000. Total luas lahan alang-alang adalah sekitar 8,5 juta. Lahan ini sangat berpeluang dikembangkan baik untuk tanaman semusim maupun tahunan, terutama di daerah transmigrasi dimana infrastruktur cukup baik dan tenaga kerja tersedia.

Dua, pengendalian konversi lahan sawah. Konversi lahan sawah ke non pertanian yang sekarang total 110.000 ha per tahun (antara 1999-2002), diharapkan dapat diturunkan menjadi 10.000 ha/tahun mulai tahun 2009, dan secara bertahap mendekati nol. Lahan sawah irigasi yang ada sekarang ini, perlu dipertahankan keberadaannya karena sawah tersebut telah menghabiskan investasi yang besar dalam pencetakan dan pembangunan jaringan irigasinya. Pengendalian konversi lahan sawah diprogramkan melalui penetapan dan pemberlakuan peraturan perundang-undangan. Peraturan tersebut harus menjelaskan sanksi yang tegas bagi pelanggarnya, terutama ditujukan untuk pengembang, instansi pemerintah serta swasta. Peraturan tersebut antara lain perlu memuat diktum bahwa bagi setiap pengembang yang akan mengkonversi lahan sawah, diharuskan terlebih dahulu mencetak lahan sawah seluas tiga kali luas lahan sawah yang dikonversi, lengkap dengan sarana irigasi dan sarana penunjang lainnya. Pelaksanaan peraturan tersebut didasarkan atas peta Lahan Sawah Utama yang sudah mencakup pulau Jawa, Bali dan Lombok.

                Tiga, perluasan areal sawah dan lahan kering terutama ke luar Jawa. Dari sisi hukum, tanah negara yang berpotensi untuk perluasan pertanian, terutama yang hutannya sudah dibuka dan sudah digunakan selama lebih dari 20 tahun oleh penduduk setempat, perlu diatur sertifikasi hak guna usaha jangka menengah (10 tahun) dan jangka panjang (30 tahun) untuk merangsang pengembangan agroindustri pedesaan. Sertifikasi hak guna tanah ini dapat diperpanjang dan diwariskan kepada keturunannya, apabila lahan dikelola secara baik dan ramah lingkungan. Saat ini, sudah ada 4,5 juta ha lahan yang diberikan HGU oleh pemerintah, yang setengahnya berada di Pulau Sumatera.

                Salah satu kebijakan terbaru berkenaan dengan permasalahan lahan, adalah kebijakan “lahan abadi”. Pemerintah telah menargetkan 30 juta hektar lahan abadi untuk pertanian, yang tidak boleh beralih fungsi, namun dapat berubah kepemilikan.  Lahan ini akan dibagi menjadi dua, yakni 15 juta hektar merupakan sawah beririgasi, dan 15 juta hektar merupakan lahan kering. Lahan tersebut tersebar di seluruh Indonesia dengan tujuan untuk menjaga ketersediaan pangan nasional.           

Kesimpulan dan Saran Kebijakan

                Penulis tidak mengerti hukum, namun penulis berharap bagaimana istilah-istilah misalnya “produksi pertanian”, “ketahanan pangan”, dan “skala usaha ekonomis-minimal” dapat masuk ke dalam amandemen UUPA. Intinya adalah bagaimana “aspek penggunaan” dibuat lebih sejajar dengan “aspek penguasaan”, karena jika kita bicara reforma agraria keduanya harus dijalankan secara bersamaan. Revolusi hijau yang hanya memperhatikan “aspek penggunaan tanah” terbukti tidak berhasil optimal. Di sisi lain, betapa banyak petani yang melepaskan tanahnya ke pihak lain, karena mereka tidak cukup menguasai modal untuk mengolah tanahnya sendiri secara baik. Tanah yang sudah dikuasainya (aspek pertama) tidak bermakna ketika ia tidak mampu mengolahnya sendiri (aspek kedua).

Daftar Pustaka

Anonim1. “Tahun 2025 Penduduk Indonesia 273,7 Juta: Lansia, Pengangguran, dan Penduduk Miskin Bertambah”. http://www.embassyofindonesia.org/ beritaUTama/05/Agustus/3%20-%20Penduduk%20Indonesia.htm, 2 januari 2006.

Badan Litbang Pertanian. 2005. e-Files Buku Komoditas Pertanian dan Rencana Aksi Ketahanan Pangan 2005-2010. http://www.litbang.deptan.go.id/b1lahan.php, 5 januari 2006.
Husodo, Sisiwono Y. 2005. Penataan Keagrariaan dan Pertanahan Wujud Kesinambungan Pertanian. Dalam: Endang Suhendar dkk. (eds) 2002. Menuju Keadilan Agraria: 70 Tahun Gunawan Wiradi. Yayasan AKATIGA, Bandung.
Husodo, Siswono Y. (Ketua Umum Himpunan Kerukunan Tani Indonesia). 2005. Kebijakan Pangan yang Menyejahterakan Petani. http://www.kompas.co.id/kompas-cetak/0305/26/ekonomi/330983.htm, 5 Januari 2006.
Kepala BPN. 2001. “Pertanahan Indonesia: Suatu Retrospeksi”. Paper: disampaikan oleh Menteri Dalam Negeri dan Otonomi Daerah selaku Kepala Badan Pertanahan Nasional dihadapan Ibu Wakil Presiden Republik Indonesia di Istana Wakil Presiden RI, tanggal 12 Februari 2001.
Kompas. 2003. Derita Sepanjang Masa Rakyat Jawa. 9 Februari 2003. Hal 25.
Kompas. 2005 Konsumsi Masih Tinggi: Produksi Beras Tetap Menjadi Masalah Besar di Masa Depan. Kompas. http://www.kompas.com/kompas-cetak/0508/05/ekonomi/1949849.htm
Menteri Pertanian. 2005. Produktivitas Benih Padi Tak Cukupi Kebutuhan Pangan 2025. Business & Economy. JAKARTA, investorindonesia.com. Selasa, 09 Agustus 2005, 17:34 WIB. http://www.investorindonesia.com/news.html?id=1123585496, 20 Desember 2005.
Sumaryanto; Syahyuti, Saptana, Bambang Irawan, dan Aten M. Hurun. 2002. Kajian pembaruan agraria dalam mendukung pengembangan usaha dan sistem agribisnis. Laporan Penelitian PSE no. 561, Bogor.
Tempo Interaktif. ”30 Juta Hektar Lahan Abadi Pertanian”.
Selasa, 11 Oktober 2005.  http://www.tempointeraktif.com/hg/nasional /2005/10/11/brk,20051011-67816,id.html, 20 desember 2005.
Wiradi, Gunawan. 1984. Pola Penguasaan Tanah dan Reforma Agraria. (Hal 290-1). Dalam S.M.P. Tjondronegoro dan G. Wiradi (eds). 1984. Dua Abad Penguasaan Tanah: Pola penguasaan Tanah Pertanian di Jawa dari Masa ke Masa. Yayasan Obor Indonesia dan PT Gramedia, Jakarta.

*****